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(本科)多元主体参与下的社区治安管理研究

发布时间:2017-01-15      文章来源:lunwen5u.com

摘要:在我国社会不断发展和壮大的背景下,城市规模日益扩大,社区治安管理成为社区管理工作的重中之重。社区的稳定是我国社会稳定和发展的基础,而社区治安管理的主要任务就是维护社区秩序,保障社区稳定。社会的飞速发展和转型导致传统的社区治安管理的模式已经无法适应当今社会的现实情况,因此新型的社区治安管理模式正在成形。纵观历史,我国社区治安管理从传统的单一主体管理模式向新型的多元主体参与合作管理的模式过渡,参与管理的主体包括政府部门、社区自治组织、社会居民等。文章重点对新型社区治安管理模式进行讨论,根据社会现实分析该模式的现存问题并提出有效的改进措施,进而推动我国社区治安管理模式的发展。
 
关键词:多元主体;社区治安管理;社区参与
 
ABSTRACT
Under the background of our social developing and growing, the scale of the city is expanding day by day,community public security management has become the most important task of community management. Community stability is the basis of social stability and development, but the main task of community public security management is to maintain the order of the community and to ensure the stability of the community. The rapid development and transformation of society led to the traditional community public security management model has been unable to adapt to the reality of today's society, so the new model of community public security management is taking shape. Throughout history, community public security management in our country is transiting from the traditional single subject management model to the new multi subject participation management model. Subject of participation in management included government departments, community self-government organizations, social residents, etc. The article focuses on discussing the new type of community public security management model, analyzing the existing problems of the new model of community public security management according to the social reality and putting forward effective measures to improve these problems,and then promote the development of community public security management model in our country.
Key words: community public security management; Plural subject; Community participation
引言
社区是社会文明的一种表现形式,随着我国社会的进步,人们对社区这一概念的认识不断的明确和加深,对社区生活的也提出了更高层次的要求。社区治安管理作为社区管理的基本保证,其重要性不言而喻。针对我国的社会现实,社区治安管理已基本形成了一套传统的管理模式,但随着社会的高速发展建设,其管理模式也进入了关键的转型阶段。
现代社区治安管理是一种多元主体参与的公共治理活动,是保障居民安全,维护社会稳定的群防群治的过程,是以公共治理理论为理论基础,将传统的“一元”主体管理的思想,转变为“多元”主体友好合作、相互促进相互监督的管理思想。但在实际运用和执行上,还存在一定的不足,缘此,撰写文本,期望能对多元主体参与下的社区治安管理的发展有所帮助。
 
一、社区治安管理概述
(一)社区治安的定义
“治安”简单的说就是通过治理使社会得以安定。而社区治安是一个新概念,是现代社会随着社区的兴起和发展而总结出来的新名词。正是因为它所具有的时代性,当今社会对社区治安的定义也有些许不同,主要是从以下集中角度来定义:一种观点认为社区治安的主体应该是社区自治组织,是以社区组织及其居民自治为主,公关机关等政府机关管理为辅的方式对社区秩序进行治理的;另一种观点认为社区治安管理的本质是行政管理,是对整个社会中大大小小的社区的治安问题进行的管理,是指社区管理的职能部门为了维护社区治安进而达到维护社会治安的最终目标,在自己所辖区域内对社会治安的行政管理活动[1]。第三种观点认为社区治安是为了维护社区秩序,保障居民安全,而通过积极疏导的方式进行各种民事调解工作,化解各种社会不稳定因素,同时积极倡导和组织社区居民群防群治,保障社会的长久稳定发展[2]
(二)社区治安的基本任务
社区是人类活动的基本单位,我国的“社区”虽然出现的较晚,但发展迅速,并且数量众多,规模大小不一,这就给社区治安管理工作加大了难度。根据其定义和最终目标,社区治安管理的职能范围主要包含以下几种:打击各种违法犯罪活动;预防社区青少年犯罪的工作;社区的消防工作;积极开展人民调解工作;流动人口的管理工作;刑满释放人员的帮助工作;防范社区治安问题的工作;管理社区交通安全的工作。
(三)社区治安管理的多元主体参与机制的定义
在现代人的意识中,“治安”就是公安机关的工作职能,公安机关的职能虽然主要是维护公共秩序保障公众安全提供社会服务,但是由于我国的幅员辽阔,人口众多,社区数量众多,仅仅凭借公安机关等政府机关的精力和能力来完成社区治安管理工作明显是力不从心的,因此社区自治组织诞生了。社区自治组织顾名思义,就是通过社区组织及其居民自治实现对社区秩序的维护社区的治理,它是一种具有高度自主性和自治性的社会组织,但是正是因为社区自治组织管理上的自主性和自治性,导致社区自治组织在整合资源、执行管理等方面缺乏一定的规范,这时候,公安机关、司法机关其国家政府部门的身份性质就又起到了作用。公安机关、司法机关是国家权力部门,在执行方案和实施管理上具有一定规范性和强制性的,可以弥补社区自治组织在管理过程中的不足。因此,在社区治安管理过程中既要发挥自治组织的自主自治的优势,又要结合政府部门的规范性强制性,综合公安机关、街道办事处、居委会、物业公司、社区志愿组织等各方面的力量共同管理社区治安。
综上所述,社区治安管理的多元主体参与机制是指政府部门、社区居民以及各类社区组织等多方主体积极主动的以不同的工作方式共同进行社区治安管理,实现管理主体的多元化,进而扩大社区治安管理的工作范围,提高社区治安管理的工作质量[3]。 
二、我国社区治安管理的历史发展
我国最早的社会治安管理主体出现在20世纪30年代,1931年警方行政委员会的成立标志着警察局成为社会治安管理的主体。六十年代初,公安部提出关于加强城市治安管理的十大措施,并制定了加强各项基础工作的细则,明确了治安行政工作的方向和任务,体现了社会对治安问题的关注和重视[4]。1991年,中央社会治安综合治理委员会成立了,代表着我国正式将综合治理理念引入到社会治安管理中来,多元主体在社会治安管理中的初具影响力。
20世纪我国的社会治安管理主要是依靠政府部门,重点是维护社会稳定,到了21世纪初,我国经济发展迅速,社会结构更加复杂,社区建设和管理引起公众关注,建立学习型社区,服务型社区,文化型社区、生态型社区,数字型社区,安全型社区的目标已经毋庸置疑[5],而如何建设集这六点优势为一身的全能型社区则成为当今社会探讨的热点之一。2001年9月,中共中央国务院在关于加强社会治安综合治理的意见中强调要深入扎实地开展无毒社区和企业地方共建安全社区等工作;公安机关要将警务活动落实到社区,在社区的治安防范和群防群治工作上投入更多的警力[6],强调了多元主体合作管理社区治安的重要性,鼓励社区自治组织、企业、政府部门等主体合作完成对社区治安的管理。2015年9月,全国社会治安防控体系建设工作会议召开,中央综治委主任孟建柱在会上强调在治安管理工作中要创新多方参与,协调联动的社会治安管理机制,组织和动员各类社会主体参与公共安全体系的构建,在公共安全治理的过程培养公众人人有责、人人尽责的意识[7]
从苏维埃政权时期至今,我国社会一直在探索社区治安管理领域,政府在根据社会现实不断地改进社区治安管理的模式,由最初的将社区治安管理中方方面面的工作全权交给警方负责,到如今的,不断坚持推行综合治理理念,鼓励更多的主体参与社区治安管理,共同维护社会稳定。除了政府的改变以外,社会组织和居民也在不断地提高自己在社区治安管理工作的主动性和参与度,积极发挥自身优势,努力配合政府的工作,在社区治安管理工作中扮演愈发重要的角色。从以上的这些转变我们不难看出,未来我国的社区治安管理一定是向着多元化趋势发展的。
三、主体参与下的社区治安管理取得的成效
(一)肯定了社区治安管理的重要性
根据当今社会的现实情况,社区治安管理越来越受到重视的原因大致可以概括为三个方面,第一,社区管理的社会关注度提高。城市规模的扩大,社区的兴起,使得我国社会的秩序更加稳定有序,但在社区管理的经验上,我国的探索和积累依旧较少,因此现代社会尤其注重对社区管理的经验探索,而作为社区管理重要组成部分的社区治安管理,其受重视程度自然也有所提升。
第二, 公安机关体制改革。随着我国全面开展社会主义现代化建设的步伐,公安机关也开始朝着现代化迈进。首先是提高了警务配置,巡逻车辆、警员数量、警员配置等都有质的改变,其次重视信息化发展,将现代信息技术融入到警务工作中来,建立了数字化科技化的办公网络,如网上追逃系统和信息数据库等。这些与时俱进的改变使公安机关的工作变得更加科学先进快捷。但事实上公安机关的现代化建设,是一把双刃剑,一方面,通过先进的硬件设备和科学的信息技术,提高了公安机关的工作效率,扩大了公安机关的工作范围;另一方面,也正是这种专业科学的执法手段,让社会公众对公安机关产生距离感,造成了心态上的脱节。
第三,社区自防成效显著。我国1983年开始实施的“严打”政策,暂时性的维护了治安稳定,但并没有从根本上改善社区的治安状况,但社区群众治安防范的效果却是十分突出,国内很多社区的治安秩序通过群众自防的方式出现了明显的好转。经过深刻的反思,我国政府部门意识到要有效治理社会治安,必须要从基层做起,提高群众的基础防范意识,才能更好更有效的开展社区治安管理活动。在2003年11月发布的《关于进一步加强和改进公安工作的决定》中,提出了要积极实施社区警务的改革,建立起与新型社区管理机制相适应的社区警务机制[8]。这一决定明确表明了我国正在重视社区治安的维护。
虽然我国开始社会治安管理的时间不长,经验也不多,但是近年来,社区治安管理取得的成效是全社会有目共睹的,社会对社区治安管理的了解和关注越来越多,国家也并将其纳入到社会管理的工作计划中来,投入更多的精力不断地探索符合国情的管理方法。
(二)社区治安管理的组织系统初现雏形
我国的社区治安组织经过一系列的实践后,初步形成了较为完善的系统,根据其性质主要被分为以下几类:
第一,治安预防组织。预防是在问题发生前期的解决手段,能够有效的控制治安问题的产生,进而维护社区秩序。目前,治安预防组织的是指以下三类:第一种是法律宣传类组织。当今社会是法治社会,越来越强调“法”的重要性,只有每个居民都能懂法遵法守法,才能从根本上减少治安问题的产生。街道内、小区内的法制宣传栏、普法栏目剧等都是进行法律宣传的方式。第二种是法律服务类组织。目前,我国常见的社区法律服务类组织主要有法律咨询室、法律服务所、还有法律服务热线如“148”等,这些法律服务组织的成立,使社区居民能够更加便捷的接触法律了解法律运用法律,做好社区的自我防范工作。第三种是为社区内特殊人群设立的行动组织。人口管理是社区治安管理的基本工作之一, “两劳”人员是社区治安案件的高发人群,必须加强对“两劳人员”的管理帮教工作,才能有效的加强治安管理;流动人口因为其流动性,为社区治安管理造成了压力,必须做好流动人员的登记管理工作,才能更好的做好社区治安管理。同时,还要抓好对青少年犯罪的预防工作,近年来青少年的犯罪率居高不下,做好青少年犯罪的预防工作是实现社会长久稳定的重要工作;
第二,治安管理协调调解组织。随着对社区治安管理的探索和实践发现,社区治安管理不是单靠某一主体就能完成的,科学的管理体系应该是由多方主体共同构成的。我国的社区治安管理模式仍处于摸索时期,如何协调多元主体的关系问题值得深思。社区治安管理协调调解组织就是扮演着“协调者’的角色,协调和维护多方主体之间的友好合作关系,预防和解决可能出现的矛盾,将多方主体更好的融合,发挥出合作治理的最大效力。它的另一个职能就是维护社区居民关系。居民是社区的基本组成单位,居民关系紧张会直接导致社区治安的不稳定。长久以来,都由居委会负责调节社区内居民关系问题,但是随着社区的发展壮大,居民们社区意识的增强,部分有能力的居民开始志愿的从事一些调解工作,组建志愿性的调解组织,协调邻里间矛盾,构建和谐社区。除此之外,政府也十分重视居民关系问题,培训专业的协调人员,通过设立专门的调解组织,用更加专业的手段化解人民内部矛盾,以维护社区的治安安全,保障公共环境安全稳定。
第三,社区治安管理组织。根据其性质,我们将社区治安管理组织分成专门组织、市场组织和群众自防组织。社区治安管理专门组织主要特点就是具有一定的专业性、规范性和强制性,他们依法执法,是社区治安管理中最具有权威性的组织。例如派出所、消防站、安全指挥中心等。其中社区警务室的设立,标志着警务工作不再是那样“高高在上”的名词,而是贴近群众走进群众服务群众的群众性组织。
社区治安管理市场组织是以营利为主要目的的,通过将责任外包的形式,为社区内的企业、小区和居民提供良好的治安保障服务,与社区管理部门形成并保持互利互惠的合作关系,为维护社区治安秩序做了重要贡献。如物业管理公司和保安服务公司。随着社会经济的发展,社区的兴起为市场指出了新的发展方向,社区服务成为市场中的一个新兴的重要组成部分,
群众性自防自治组织,是指在政府专门机关的指导下,由群众自发自愿组织起来的,为了预防和治理社区安全问题的行动组织,具有一定的自主性和主动性[9]。群众自防组织的出现表明我国社区居民的治安防范意识进入了一个更高境界。
第四,社区矫正组织。社区矫正组织即以科学的价值观念和工作方法对社区中的“问题”对象进行处理加以引导、矫正,恢复其原本的社会功能,促进其顺利回归社会的刑罚执行组织[10]。社区矫正组织在我国只是初现端倪,部分省市刚刚开始开展试点工作,虽然还没有固定的组织能够接受被判处为社区服务的人,但是相信经过一段时间的探索和实践,社区矫正组织的一定会迅速而稳定的发展成为社区治安管理的重要力量。
四、我国城市多元主体参与下的社区治安管理模式分析
(一) 温州市平阳县社区治安管理的网格化管理
温州市平阳县采用网格化管理模式,把辖区按科学的标准分成多个网格,把社区治安管理的部分工作交由各个主体负责,并通过网格平台来管理公共事务,减少了政府部门的工作量,提高了社区组织和居民的存在感。在2012年11月的调查数据中显示,平阳县的5000余名服务人员服务居民人数达86万,处理各类事务16000余件,社区治安管理工作群众满意度极高,成效显著。
温州市平阳县运用科学的手段,通过先进的网格化管理,将责任和权利下放,形成了政府部门、社会组织、居民等多元主体共同进行治安管理的机制,使民间组织和政府机关形成互惠互利又相互独立互相制约的合作模式,既节约了资源又弥补了以政府机关为主体的一元主体管理模式的弊端。
(二)宁波市东柳街道的社区治安多元主体合作管理机制
东柳街道位于宁波城东,辖区范围广,面积大,交通网密集复杂,是重要的交通枢纽,流动人口多,商业网点多,属于治安管理重点区域。面对严峻的治安形势,东柳街道将社区治安服务责任外包,让物业公司实施社区的治安管理,并安排辖区内企业自行负责公司内部及周边的治安管理[11],最后还号召社区组建义务巡逻队,加强对各个社区的监察。
宁波市东流街道采用的多元主体合作治理社区治安的工作模式,根据各社区情况,因地制宜,在政府财力的支持下,通过服务外包、责任分配、志愿号召等方式,促使社区各主体参与社区治安管理工作,明确各参与主体的职能范围,提高社区各主体的“主人翁”意识,努力发挥合作治理的最大效力,维护社区治安稳定。
(三)日照市经济开发区社区治安管理体制改革
日照市经济开发区区域面积115.6平方公里,包含86个村庄,人口数量较多,地处经济发展重地,辖区内设有多项市级科研项目,吸引了较多企业关注投资,对整个日照市的发展有重要意义。同时,由于其特殊的区域性质,辖区内外来务工人员多,流动性大,人口管理难度较大,社区治安管理面临诸多问题。
日照市经济开发区公安分局为了保障地区秩序稳定,根据人口分布、治安状况、警力数量等因素,建立了23个标准化警务室, 警务室积极组织群众开展安全防范,组建义务巡逻队,加强巡逻监察,缓解公安部门的工作压力。同时,利用网络这一交流平台, 对社区居民的意见和建议进行整理分析,积极改进工作中的不足,拉近政府和社区居民的关系,促进政府和公众的有效沟通,给社区居民充分的空间行使监督权和管理权,提高社区居民在社区治安工作中的参与度和对政府相关方面工作的满意度。
日照市经济开发区积极发挥政府部门的领导作用,采取有“点”及“面”的形式,通过社区民警带动社区居民成立自治组织、志愿协会,将公安机关的工作分配给其他管理主体,加以监督引导,并努力拓宽民意反应渠道,既充分发挥了各个管理主体的优势又提高了公众的积极性。
五、多元主体参与社区治安管理的现存问题
(一)多元主体参与社区治安管理的观念尚未完全树立
首先是公安机关缺乏多元主体参与管理的意识,公安机关在管理社区治安的过程中,依旧是旧的模式,包括对治安案件的处理,对流动人口的管理等,并没有给社区居民和社会组织太多机会参与社区治安管理,使其缺乏和其他主体共同管理社区治安的意识;其次,社区居民自防群防意识不强,对公安机关依赖性高,个人没有权力也没有途径参与到社区治安管理中来。最后,社会组织没有树立共同参与管理的观念,社区组织的存在本身就已经承担了一些社区管理的工作,甚至有一些还是志愿性质的组织,在这样的情况下,自然不愿意参与社区治安管理的工作给自己增加压力,而社区治安和社区的其他方面事务是息息相关的,少了这些社区组织的协助,便会造成公安机关管理压力变大,管理脱节的等现象。
(二)行政职能部门和社区组织职能关系不明确
目前我国对多元主体参与社区治安管理机制的研究还处于探索阶段,没有明确的划分行政职能部门和社区组织的职能关系,导致社区居委会、社区街道和公安机关等主体无法进行分工合作,无法发挥出合作的力量,导致社区治安管理的效率提不上去。同时,这些参与主体本身的建设上也存在着问题,例如,社区居委会的工作人员的聘任不够公开,部分社区居委会出现人员不够或工作人员不够专业不够负责的现象,影响管理效率。
(三)居民关系存在问题
随着人口的增长,土地资源的有限,城市建设格局也不得不发生改变,现代社区多为居民小区,一栋栋高层建筑,一扇扇防盗门,将现代人的邻里关系隔的越来越远,有调查数字显示,21%的人表示完全不认识周围邻居,36%的人和邻居基本没有来往。这种陌生加大了社区居民自治自防工作的难度,连人都不认识,怎么区分是坏人还是熟人?自然就无法做到邻里之间互相关照。
(四)管理机制不完善
一是公安机关的警务机制不合理。主要有以下几方面原因,第一,社区民警的工作时间是朝九晚五,而治安监管是全天的,很多治安案件发生在社区民警的非工作时间,因此不能得到很好监控和解决,降低了公安机关的工作质量也增加了治安隐患。第二监督机制不完善。我国目前的情况来看,能够对社区治安管理真正有监督权的仅限于政府部门,而政府部门的精力有限,无法经常深入社区检查工作,社会组织也无法对其工作人员做到实时监控,发现问题也需要上报相关上级部门进行处理,再加上一些监督内容还没有形成正规的制度,“监督难”的问题随之而出。第三,治安宣传工作不到位。目前我国的社区治安管理工作并没有充分发挥群众的作用,导致社区居民和社会组织对社区治安管理缺乏“主人翁”意识,对社区治安管理的监督工作进行的不到位。
六、多元主体参与社区治安管理的工作建议
(一)理顺参与主体的相互关系
我国社区治安管理的主体,按照其性质大致可分为以下几种:元治理主体——政府部门,效率型主体——企业,公益型主体——社会组织及事业单位,参与型主体——社区居民。政府部门在社区治安管理中扮演着领导者和总协调者的角色,工作职能除了常规的公共安全维护外,还要对社区治安管理工作进行统筹分配,将工作合理分配给其他参与主体,并对其他参与主体及工作结果进行监督管理;企业在社区治安管理中是合作者的身份,社区通过服务外包的形式,将社区治安的部分工作转移给相应的企业负责,企业为社区提供产品或服务,社区给予企业利润,双方互惠互利互相监督,合作共赢;社会组织及事业单位在社区治安管理中是执行者也是志愿者,社会组织和事业单位主要是负责一些政府和企业无法做到的社区治安工作,因为社会组织本身是非营利的、自发的,在处理社区治安问题过程中更多的考虑的是社会居民的需求,因此能够在某些方面弥补政府和企业工作中的缺失。
(二)转变治安管理理念
首先政府部门应正确树立科学的多元主体合作管理的观念。政府部门由于其特殊的社会性质,在社会事务的管理中处于领导地位,必须首先树立符合国情的多元主体参与社区治安管理观念,主动由“指挥者”向“协调者”转变,发挥带头作用,鼓励社会组织、企业、居民等主体积极参与社区治安管理,合作治理社区治安,发挥出整体的最大合力,更好更快更稳定的进行社区治安管理;其次要增强社区的参与意识。社区的各个分子要树立社区治安管理人人有责的意识,履行维护社区治安的义务,要充分意识到只凭借政府单一的力量来治理社区公共安全是远远不够的,要充分发挥社区各成员的力量为社区治安稳定尽力。
(三)创新治安管理工作方式
由于我国社区治安管理初期在制度上意识上的缺失,其工作方式上也过于单一。一方面政府要支持社会组织的组建,肯定社会组织存在的重要意义,通过政府干预对其结构、管理进行规范,并对其工作人员进行专业的指导、培训,建立完善的选拔考核和监督处罚制度,使社会组织的体系完整,制度明确,服务专业。另一方面要搭建多元主体参与管理的工作平台,这是一个将理论落实到实际的过程,例如建设网络平台,包括官网、微信平台、QQ群等,搭建政府和社区成员的沟通桥梁,促使社区成员积极地参与治安管理,使治安工作更加贴近群众生活;建设社区治安管理硬件设施,包括保安室、信箱、摄像头、监控室、防护网、社会组织的办公室等,通过这些基础设施配置的完善,扩大社区治安管理的地域范围和职能范围,增加居民的认同度,提高居民自防群防的意识,保证社区秩序的稳定。
(四)完善治安管理工作制度
制度是一切行动的准则,由于我国社区治安管理的工作模式还处于探索期,一些理论标准还没跟上,多元主体在管理社区治安的过程中,缺乏相应的法律依据,管理方案的执行和实施效率低下,因此相关政府部门和社区组织应当建立健全多元主体分工明确、共同治理的工作制度和其他相关的基本制度,制定相应工作的执行标准,促进多元主体有效沟通,提高社区治安管理中各方主体的工作效率,发挥出合作治理最大的合力。
结  语
为了保障社会的稳定发展,维护社会秩序的安定,在公共治理理论的指导下,社区治安管理的模式也从单一主体管理向多元主体参与管理过渡,社区自治组织的兴起和发展、政府部门的职能转变、社会居民的自治观念的树立,使得多元主体合作治理社区治安的新型管理模式逐步完善。现代社区治安管理模式应当树立明确的工作目标,积极主动的发挥政府部门的指导作用,重视社区自治组织的力量,鼓励社区居民的自防自治行为,使多元主体在管理过程中,互相影响,互相支持,以合作的方式保证社区治安管理工作的进行,进而保障社区秩序稳定,保证社会良好运行。

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