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成年人附条件不起诉制度运行中的问题及对策研

发布时间:2016-12-23      文章来源:未知

摘要
        未成年人附条件不起诉制度作为我国新刑事诉讼法的特色和亮点之一,不仅填补了我国刑事诉讼法在程序法上只有普通程序而无特别程序的空白,更为重要的是适应了未成年人刑事办案需要,对推进司法机关保护未成年人的权益意义深远。但随着新刑事诉讼法实行两年以来,由于立法规定的粗疏,附条件不起诉在实践适用中出现了诸多问题,从而影响了该项制度的效用。本文试图以新刑事诉讼法为视角,通过对域外刑事诉讼立法和司法实务的借鉴研究,结合我国未成年人附条件不起诉制度的实际运行,指出该制度在实施中存在的问题,并提出相应的对策,为检察机关能在实践中有效运用附条件不起诉制度提供一定的参考和借鉴价值,最终促使 “教育、感化、挽救”犯罪未成年人的工作方针得以落实。
        本文拟从五个部分展开论述:第一部分,我国未成年人附条件不起诉制度概述,阐释了未成年人附条件不起诉制度的概念,继而从该项制度存在的法理基础、发展阶段及其特征方面进行详细论述。第二部分,未成年人附条件不起诉制度的域外考察。对域外各国的附条件不起诉制度进行梳理分析,通过比较研究以供我们借鉴。第三部分,我国未成年人附条件不起诉制度的运行现状。结合自己工作中具体的实践操作,详述了附条件不起诉制度现在的运行情况。第四部分,未成年人附条件不起诉制度存在的问题。根据检察院对这一制度的适用情况,提出司法实践中遇到的问题。第五部分,未成年人附条件不起诉制度的完善。针对存在的问题,提出了具体的建议加以完善,从而推动该制度在实践中的深入开展。
        未成年附条件不起诉制度的现行法律给予附条件不起诉的空间有限,要充分发挥其应有的功能和效果,还需要检察机关在司法实践中不断探索、总结、完善,从而更好地保护未成年人,通过合理合法化的有效改造,最大限度地实现犯罪未成年人回归健康成长道路的刑事司法目标。
 
关键词:未成年人,附条件不起诉制度,检察机关
 
未成年人附条件不起诉制度运行中的问题及对策研究
——以新刑事诉讼法为视角
 

引言

        新刑事诉讼法的特色和亮点之一就是对未成年人刑事案件诉讼程序进行了特别的规定,填补了我国刑事诉讼法在程序法上只有普通程序而无特别程序的空白,其中第 271 条至 273 条原则上确定了我国的未成年人附条件不起诉制度,规定了附条件不起诉的适用对象及适用条件,考察机制及考察期限以及附条件不起诉的效力、监督机制。
        未成年人附条件不起诉制度的设立使得犯罪性质不很严重、初次、偶尔作案的未成年人在行为未被处理而自身又明白自己行为性质的情况下,能尽量减少其在学业、就业及社会生活中的负面影响,从而促使其真正悔改,重返社会,更好地体现了对未成年人“教育为主、惩罚为辅”的司法政策。该制度符合目的刑理论、恢复性司法、非犯罪化等现代刑法理念要求,能合理配置司法资源,有利于贯彻宽严相济刑事政策,实现刑罚目的。
但实践中,由于该制度具体运行过程中存在适用范围过窄、调查评估流于形式、监督不到位、帮教措施不力等问题,影响了未成年人附条件不起诉制度的适用,阻碍了制度预设功能的实现。本文以新刑事诉讼法为视角,通过对有关国家刑事诉讼立法和司法实务的借鉴研究,结合未成年人附条件不起诉制度的实际运行,指出新刑事诉讼法对于附条件不起诉制度规定的缺陷,提出相应对策,以便检察机关能够有效地利用附条件不起诉制度实现刑法的谦抑性原则,使得“教育、感化、挽救”犯罪未成年人的工作方针在实践中得到落实。

一、我国未成年人附条件不起诉制度概述

(一)未成年人附条件不起诉制度的概念

        英美法系和大陆法系中,规定有附条件不起诉制度的国家和地区对该制度并无统一的称谓,且因其适用主体一般不限于未成年人,所以往往并未以未成年人限定其范围。如德国一般称之为“起诉保留”或“附条件不起诉”,日本称之为“起诉犹豫”,美国称之为“延缓起诉”,我国台湾地区则称之为“缓起诉”,我国现行立法使用的概念是附条件不起诉,且仅限于未成年人。
        2012 年 3 月 14 日,第十一届全国人民代表大会第五次会议表决通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》,对《刑事诉讼法》进行修正,该修正案正式确立了未成年人附条件不起诉制度,并于 2013 年 1 月 1 日起开始正式实施。自此,未成年人附条件不起诉制度被正式写入了我国《刑事诉讼法》之中,成为一项法定的刑事诉讼制度。该制度具体规定在刑事诉讼法第271条,第1款规定如下:“对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪,可能判处一年有期徒刑以下刑罚,符合起诉条件,但有悔罪表现的,人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。”
        据此可知,未成年人附条件不起诉制度是指在审查起诉阶段,检察机关在法律赋予的自由裁量权范围内,对依法需要判处刑罚的未成年犯罪嫌疑人,基于刑事政策以及公共利益的考虑,根据其犯罪性质、犯罪情节、犯罪后果以及犯罪嫌疑人的年龄、境遇、人身危险性等情况,认为没有必要追究其刑事责任时,对未成年犯罪嫌疑人作出暂时不起诉的决定。检察机关在做出暂不起诉决定的同时,对其规定相应的考验期,要求犯罪嫌疑人在考验期内履行一定的附加义务,并最终根据犯罪嫌疑人对附加义务的完成情况决定是否对其提起公诉。
(二)未成年人附条件不起诉制度的法理基础

1.贯彻“教育、感化、挽救”方针的需要。

        “教育、感化、挽救”的方针是我国对未成年犯罪嫌疑人的特殊性政策,表明了未成年人的特殊地位,充分体现了对未成年人的特殊保护,旨在通过柔和的方式对未成年人进行教育改造,既落实了“宽严相济”的刑事政策,又避免未成年人身心健康受到伤害。因此,附条件不起诉制度应运而生。附条件不起诉制度,以轻缓温和的非监禁模式对未成年人进行教育改造,舒缓了其心理的负担,以最快的速度实现了再社会化。同时,附条件不起诉作为一种惩罚手段又对未成年人心理上有一定的威慑作用,避免再犯可能性,这充分实现了对未成年人刑罚和保护的有机融合。
2.体现了对未成年人犯罪的社会责任原则。
        未成年人尚处于身心俱不成熟阶段,正在经历从幼稚走向成熟的过渡时期。其内在心理和外在行为均容易受到所处社会环境的影响,既有可能受到恶的熏染导致犯罪,也有可能受到善的指引回归正途,其可塑性很强,需要正确引导。如果未成年犯罪人在犯罪后得不到正确的思想教育,无法改过自新,很可能会导致重复犯罪。未成年犯罪嫌疑人与成年人犯罪嫌疑人相比,存在更易改造的可能性,制定符合未成年人心理特点的专门性的考察方案,对其进行定期的考察评估,从心理上予以疏导,避免再犯的可能性,减小社会危害性,助其尽早回归社会。
3.符合起诉便宜主义要求。
        起诉便宜主义是相对于起诉法定主义而言的公诉案件审查起诉的原则之一。在起诉法定主义下,检察机关必须严格按照法律的规定进行司法活动,自由裁量权受到限制,在现实情况下,这不符合世界刑事司法的发展趋势;而起诉便宜主义则相对温和,它实质上是赋予检察机关起诉裁量权,可以针对案件性质、犯罪嫌疑人的具体情况和刑事政策灵活运用程序制度,省略非必要的诉讼程序的同时实现刑事司法程序制裁犯罪的目的。
附条件不起诉制度的确立就是在未成年人犯罪的轻微案件中,检察机关运用裁量权,对未成年犯罪嫌疑人进行调查评估,从而作出不起诉的决定。这是实现检察机关“起诉便宜主义”功能的体现,是检察机关职能多元化、灵活化的体现。这一制度的适用有助于克服刑事司法程序的刚性,突出了检察机关职能的多元化和灵活化,对于进一步完善我国的起诉裁量体系具有积极意义。  
4.符合诉讼经济价值的需要
        近年来随着我国社会转型和经济快速增长的影响,社会矛盾日益突出,使得整个社会的犯罪数量急剧上升,司法资源利用起来愈显捉襟见肘。但受传统上防止起诉裁量权滥用的刑罚观念限制,检察机关在审查起诉过程中作出不起诉决定的案件比例相对较低,违背了有效利用司法资源的初衷。为了应对大量的未成年人犯罪案件,司法机关往往不得不投入较多的人力、物力和时间,导致目前我国司法机关普遍存在案多人少、经费不足等情况。在如此窘迫的状况之下,立法确立对未成年人刑事案件可以适用附条件不起诉,从根本上解决了这样一大难题。附条件不起诉制度通过检察官自由裁量权的行使,科学合理的配置有限的司法资源,使固有的司法资源在不同种类案件的分配上得到优化,使得相当一部分符合不起诉条件的案件在审查起诉阶段就得到解决,不必再诉诸审判机关,从而减少了法院的审判负担,也减轻了监所的羁押压力,节约了司法资源,使社会资源得以有效整合。
 5.符合少年司法制度
        少年司法制度是一个国家法治进步和文明标志之一。未成年人的司法工作不仅关系到教育、感化、挽救未成年犯罪人,而且关系到切实维护未成年人的合法权益。未成年人附条件不起诉制度在我国立法上的确立,在帮助犯罪未成年人回归社会方面,有其独特的优势。一是该制度的适用可以避免“二次犯罪”,有利于其在宽容的氛围中回归社会,体现了刑事政策中对未成年犯罪嫌疑人“从宽”的司法智慧和处断理念;二是附条件不起诉作为替代性惩罚方式,可以使未成年犯罪者在受到惩戒的基础上不致留下前科记录,从而避免被“贴标签”,有利于其再社会化;三是对于未成年犯罪人,谦抑地适用刑罚,给犯罪人以改过自新机会,在不监禁未成年犯罪嫌疑人的情况下设定义务对其进行矫正,既适应刑罚目的观点转变的需要,也符合世界刑事司法的发展趋势。附条件不起诉制度以温和宽容的方式对于犯罪的未成年人进行改造,是未成年人特殊、优先保护原则在刑事司法中的重要体现,表明我国已经将保护未成年人健康成长为目的的未成年人福利主义纳入刑事司法的精神内核。

(三)未成年人附条件不起诉制度的发展阶段

       未成年人附条件不起诉制度符合刑法谦抑性原则,顺应了起诉便宜主义,历经初创、推广、确认三个阶段的探索研究最终发展确立,是我国刑事诉讼制度发展的重要里程碑。

1.未成年人附条件不起诉制度的初步探索阶段

        这一阶段从1992年到2008年,是附条件不起诉的初步探索阶段。该模式首先始于上海市长宁区人民检察院,该院在1992年初对一名涉嫌实施盗窃的16岁未成年犯罪嫌疑人给予三个月的考察期,对其延缓起诉,在考察期内,如果表现良好,可以免于起诉,这种模式被称为“诉前考察”。自 2000年以后,北京、湖北、河北、江苏等地的基层检察院也先后开始了对附条件不起诉的探索实践,首先选定部分地方进行试点改革,根据试点适用暂缓起诉制度的情况,逐渐推广,并配之以相应的操作办法等规范性文件,为附条件不起诉制度的大规模推广奠定了良好的实践基础。

2.未成年人附条件不起诉制度的实践推广阶段

        这一阶段从2009年至2011年,是在将附条件不起诉作为正式改革项目后各地检察机关进行改革探索的阶段。虽然这个阶段我国法律没有规定附条件不起诉制度,但是随着全社会对未成年人犯罪司法理念的逐渐认同,在上一阶段个别地方检察院探索的基础上,并根据该制度体现的价值和产生的良好效果,各地检察机关纷纷制定相应的规定,并进行大规模的探索试点工作,如山东省、河南省、四川省、江苏省、浙江省、湖南省、吉林省、辽宁省、上海市、重庆市等省市,都正在进行附条件不起诉改革探索。据不完全统计,全国有1/3以上的省市正在进行附条件不起诉改革试点工作。如2010年7月1日,河南省人民检察院通过了《河南省人民检察院关于适用附条件不起诉的规定(试行)》,要求全省各级检察院从2010年8月1日起按照此规定进行试点。但是由于没有统一的法律规定,各地检察机关对该项制度的规定不一致,很容易在适用中导致不平等的现象出现,又因为该制度处于于法无据的地位,导致其一度遭受质疑。

3.未成年人附条件不起诉制度的立法确认阶段

        这一阶段从2011年至2012年。从各地的改革试点情况看,附条件不起诉在化解社会矛盾、节约司法资源等方面都取得了较好的效果,得到了社会各界的广泛认可和支持,因而成为我国司法改革和法律修改的一项重要内容。但是,关于在立法中如何规定附条件不起诉制度,理论界和实务界尚未达成共识。为更好地保障未成年人的诉讼权利和其他合法权益,2011年8月, 全国人大常委会委员长会议提出了《中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)》,该草案在总结实践经验的基础上,针对未成年人刑事案件的特点,对办案方针、原则、诉讼环节的特别程序作出规定,拟定了中国附条件不起诉制度的方案,并广泛征求社会各界的意见。
        2012 年 3 月 14 日,第十一届全国人民代表大会第五次会议表决通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》,对我国的刑事诉讼法进行了修正。新的《刑事诉讼法》在第271条至第273条具体规定了附条件不起诉制度适用的案件范围、适用条件、考察期限、考察期间的规定以及考察期满后的处理等。自此,未成年人附条件不起诉制度被正式写入了《中华人民共和国刑事诉讼法》之中,成为一项法定的刑事诉讼制度。

(四)未成年人附条件不起诉制度的特征

        未成年人附条件不起诉制度在新刑事理念的指引下顺应发展,突破了传统刑事诉讼模式的桎梏,具有显著区别于其他不起诉制度的特征。具体表现为以下几个方面:
1.适用对象的特定性
        在我国新刑事诉讼法中明确规定了附条件不起诉的适用对象仅为未成年犯罪嫌疑人,其犯罪情节和行为结果比较轻微,具有教育、感化、挽救的可能性,行为人所犯罪行的范围限制在刑法分则第四、第五、第六章规定的犯罪种类之中,且可能被判处一年以下有期徒刑的刑罚。该条文的规定说明了附条件不起诉制度并不是广泛适用于任何对象,刑事诉讼法对此已经做出了明确的限制规定,司法实践中检察机关必须依照规定作出附条件不起诉决定。目前,超出该规定限定的范围和对象的,尚不适用附条件不起诉制度。
2.附加条件的特殊性
       这是附条件不起诉区别于其他不起诉制度的最本质特征。检察机关依据其职权,针对某些符合条件的案件作出不起诉决定,但这种不起诉不是一锤定音,在附加一定条件和期限的基础上作出的。未成年犯罪嫌疑人只有在规定的考验期内履行了规定义务、达成了所附条件的要求、并且没有违反其他相关法律法规、制度规章等规定的情况下,才能最终获得检察机关的不起诉决定;一旦有任一条件没有满足,检察机关即可撤销不起诉决定,提起公诉。
3.适用结果的非终结性
        附条件不起诉决定并非是终局性结果,而是暂时的。从本质上讲,附条件不起诉是检察机关享有的一种暂时搁置其起诉权的裁量制度。 由于附条件不起诉是在附加一定条件的基础上作出的,这就导致了被附条件不起诉人是否达成条件要求影响着最终的裁判结果。如果犯罪嫌疑人在考验期内遵守了相关法律规定、履行了相关义务、达成了所附条件的要求,则由检察机关最终作出确定的不起诉决定,否则还是要由检察机关撤销附条件不起诉决定,提起公诉。可见,最终被起诉与否还是要视未成年犯罪嫌疑人在考验期内的表现而定。
4.适用程序的严密性
        检察机关可以在其自由裁量权范围内根据犯罪情节和行为人的悔罪表现等情况,对案件进行裁量,进而作出是否适用附条件不起诉的决定。但附条件不起诉必须遵守特殊的法定程序。首先,在作出附条件不起诉的决定之前,检察机关应进行社会调查,检察机关应当听取公安机关、被害人的意见,征得未成年人本人及其法定代理人的同意,形成案件审查报告;其次,承办检察官层报部门负责人、主管检察长审批后,提请检委会集体研究决定;第三,检察机关组成以承办检察官为主的考察小组,确定考验期、制定专门性、针对性的考察帮教方案;第四,检察机关与涉罪未成年人签署考察协议书,开展定期监督考察,听取被考察人的思想汇报,向监护人及观护单位了解表现情况等;第五,考察期届满,由办案人员制作考察意见书,提出考察意见,经部门负责人审核,报请检察长决定。

二、未成年人附条件不起诉制度的域外考察

        附条件不起诉制度最早起源于德国,于1974年建立,被称为诉讼保留。随着社会的发展,目前实行附条件不起诉制度的国家和地区愈来愈多,其中比较典型的诸如德国、日本、美国等。无论在大陆法系国家还是英美法系国家,该制度均已施行近半个世纪之久,已然构建了较为完整的附条件不起诉制度体系。相较于我国新确立的未成年人附条件不起诉制度,域外司法实践经验相当丰富,对我国的相关制度规定具有极为重要的借鉴意义。我们有必要对域外较为成熟的附条件不起诉规定进行研究分析,进而取长补短、因地制宜的发展我国的附条件不起诉规定,以期构建完善的附条件不起诉制度体系。

(一)域外未成年人附条件不起诉制度的规定

1.德国暂缓起诉制度
        1924年,德国刑事诉讼法引进了起诉便宜主义的原则,即检察官拥有对轻微刑事案件可以裁量不予起诉的权力。1974起诉便宜主义的适用进一步扩大,德国在修订的《刑事诉讼法典》增设了暂缓起诉制度,确立了暂缓起诉限于轻罪的规定,并配以明确解释,“轻罪指最高刑为一年以下自由刑或课以罚金刑的违法行为。”同时,德国刑事诉讼法第153条还对“轻罪”作了限制,“如果行为人责任轻微,不存在追究责任的公共利益。”可见,德国暂缓起诉制度的适用不仅要考虑犯罪的轻重,还要考虑公共利益,这体现了德国暂缓起诉兼具个别预防与一般预防的目的。
        德国刑事诉讼法典第153条a还对被告人的处分作了详细规定,检察院经法院和被指控人同意,对轻罪予以暂时不起诉,但同时要求被告人履行相应的义务,如1、作出一定给付以弥补行为所造成的损害;2、向某公益设施或者国库支付一笔款项;3、作出其他公益给付;4、承担一定数额的赡养义务等。从该条文中,我们可以看出,由于德国刑事诉讼法主要遵循起诉法定主义,检察官的起诉裁量权来源于法院的授权,因此,检察官在做出不起诉决定前,需事先征得法院的同意。对于处分形式的四项要求,检察院规定了明确期限,前三项最多为6个月的考验期,第四项最多为1年的考验期,在此期间内,被告人必须按期履行义务才可以不被追究刑事责任,否则,检察院可直接提起公诉,还要将不履行义务的行为作为轻罪追究刑事责任。
        在德国,随着暂缓起诉制度的长期实践和发展,该制度已逐渐突破了轻罪的限制,变通适用于中等程度的犯罪案件,甚至包括具有更高犯罪危害性的复杂案件。在适用主体上,德国的暂缓起诉制度并不局限于未成年人,也没有犯罪种类的限制。
2.日本的起诉犹豫制度
        日本自明治初期就从传统上釆取起诉便宜主义,日本刑事诉讼法第279条第一次明文规定了起诉便宜主义。1948年日本《刑事诉讼法》第248条规定:“根据犯人的性格、年龄、境遇、犯罪的轻重及情节和犯罪后的情况,没有必要追究犯罪时,可以不提起公诉。”而那些严重危害社会、性质非常恶劣的犯罪案件在原则上则被排除适用,如强奸、杀人、放火或者投毒案件等等。可见,日本的起诉犹豫制度原则上并没有案件适用范围的限制,凡是除恶性案件以外的一切刑事案件均可适用,十分宽泛,其目的主要体现在个别预防。在适用主体上,日本的起诉犹豫制度主要针对:犯罪情节轻微的青少年或者老年人;犯罪情节显著轻微的偶犯;对犯罪后果采取了弥补或悔改措施的嫌疑人以及适用起诉犹豫制度更有利于其改恶从善、回归社会的犯罪嫌疑人。
        日本的起诉便宜主义既无案件适用范围的限制,在适用主体上也比较宽泛,也没有规定检察官是否可以决定被告人暂缓起诉期间及遵守的义务,再加之日本的刑事诉讼法采用当事人主义的原则,赋予了检察官广泛的自由裁量权,检察官在做出不起诉的决定时,不必事先征求法院的同意,故而日本的起诉便宜主义是贯彻实行的最为彻底的。
3.美国的暂缓起诉制度
         延缓起诉是暂缓起诉在美国刑事司法领域中的体现,是介于起诉与不起诉之间的一种处分决定,其目的旨在为犯罪人提供一个在非监禁环境中复归社会的机会使其免受刑事起诉的耻辱。美国的刑事诉讼法虽然并未明确规定检察机关可以对犯罪嫌疑人采用暂缓起诉制度,关于暂缓起诉制度的规定也仅散见于部分州的法律中,但是相较于其他国家,美国的暂缓起诉制度仍比较健全与系统。这不仅让暂缓起诉制度成为检察官自由裁量权的主要内容之一,也成为美国控制犯罪的重要工具。
         最初,美国的延缓起诉制度仅适用于未成年人犯罪案件,后演进为审前分流程序,并扩展适用于符合特定条件的成年人犯罪案件,如吸食毒品类犯罪、营利性的公司法人犯罪等。将未成年人从成年人案件中分流出来不仅可以保障未成年人所享有的宪法赋予的接受教育的权利,也有利于未成年人身心健康的成长,避免其走向更严重的刑事犯罪,延缓起诉制度作为一个行之有效的方式,规定:以被告人同意参加一些积极的活动为交换,如支付一定数额的赔偿金、提供一定时间的社区服务、获取高中同等学历等,检察官与被同意延缓起诉的犯罪嫌疑人及辩护律师签署协议,并宣誓履行协议中规定的特定义务,从而获取检察官同意延缓起诉。
        美国的延缓起诉制度的考验期限通常不会超过18个月,在此期间,如果犯罪嫌疑人履行了相应的义务,那么,考验期满,检察官放弃指控;如果犯罪嫌疑人在考验期内未履行协议规定的义务,检察官会视情节轻重决定是否对犯罪嫌疑人作出指控。
4.我国台湾地区的缓起诉制度
        我国台湾地区的暂缓起诉制度被戏称为“日皮德骨台湾腔”,可见,系参酌德日法制而得,故许多制度多是在二国法制的基础上折中制定的。2002年2月8日台湾颁布的《刑事诉讼法典》增设了附条件不起诉制度的相关条文。其中253条规定:“被告所犯为死刑、无期徒刑或最轻本刑三年以上有期徒刑以外之罪,可见,台湾的缓起诉制度对适用主体没有作特别限制,普遍适用于一般犯罪人,对案件的适用范围也比较宽泛,折中德国与日本的规定,案件范围比日本的裁量范围大,比德国的裁量范围小,但此折中更具稳妥性。台湾的暂缓起诉制度关于检察官的裁量权也折中德国和日本的规定,作出暂缓起诉决定不必征得法院同意,只须检察官“参酌刑法第57条所列事项及公共利益之维护,认为以缓起诉为适当者,得定一年以上三年以下之缓起诉期间为缓起诉处分,其期间自缓起诉处分之日起算,”检察官的裁量权兼采了德国注重一般预防与日本注重个别预防的双重特色。
        台湾的暂缓起诉制度对被告人暂缓起诉的期间与履行的义务作了明确的规定,检察官作出暂缓起诉,得酌定一年以上三年以下的暂缓起诉期间,在此期间内并得要求被告人履行以下义务,如写悔过书、向被害人道歉;义务劳动等。

(二)域外规定对我国的启示

        上述国家的立法,我们可以看出,不同国家的司法实际、历史传统、社会发展不同,附条件不起诉的具体设置也不尽相同。各国的附条件不起诉具有不同的特色,如日本以彻底的起诉便宜主义为特色,德国以松动的起诉法定主义为特色,美国以系统健全为特色,台湾则在德国和日本之间选择了折中,但因着相似的价值追求,在许多方面还是存在着共性并合乎各国的发展现状。
1.范围广泛
        对适用主体,各国基本上没有进行限定,虽然美国在制度设立之初限定仅适用于未成年人犯罪案件,但后来也逐步扩展适用于符合条件的成年人犯罪案件。在适用的案件范围上,域外各国一般根据法定刑的轻重设定标准,没有对刑种的限制,即一般适用于可能判处三年以下的轻罪,犯罪嫌疑人的主观恶性不大,有通过改造回归社会的可能性,但也不绝对排除重罪。德国在实践中已经将该制度作了突破,适用于中等程度的犯罪案件,甚至包括具有更高犯罪危害性的复杂案件。
2.附条件进行了非常详尽的规定
       虽然各国的国情不尽相同,但对附条件不起诉人应当履行义务的规定较为一致,如向被害人道歉、赔偿被害人损失、提供公益服务、写悔过书、不得对被害人及其近亲属、证人打击报复等,这些义务都与犯罪的性质、危害程度以及犯罪嫌疑人的个人情况相适应。不过每个国家仍根据自己的实情和案件的实际情况有所侧重。德国强调公共利益的衡量,日本强调犯罪嫌疑人的人格考察和家庭因素,美国强调提供公共服务来弥补对社区造成的损害。
3.设立了系统化的监管机制
        无论是大陆法系还是英美法系,都非常重视监管,防止嫌疑人、被告人的再犯。像德国、台湾,都规定检察机关在考验期内负有对被不起诉人有效监管的职责,美国则有专门的缓刑局等专职机构负责监管。虽然监管的机构不尽相同,但在立法价值取向上都是一致的,旨在迫使被不起诉人严格遵守法律的规定,避免再犯的可能性。

三、我国未成年人附条件不起诉制度的运行现状

         未成年人附条件不起诉制度的正式确立,统一了执法尺度和执法标准,使得长期实践中的该项做法终于能够有法可依。那么,新刑事诉讼法确立的该项制度在实践中是否发挥了其应有的功效了呢? 实践数据显示,理论上符合附条件不起诉的案件大约占全部未成年人犯罪案件的四成左右,但实际上该制度的适用远远低于这个比例。 立法确认后,附条件不起诉制度并未取得想象中的效果。笔者以所在地的检察机关为例展开分析。
         开封地区各县区检察机关仅有一个院成立未成年人案件检察科,其他成立未成年人刑事案件办案组,均未从公诉部门独立出来,在承办其他刑事案件的同时,受理审查嫌疑人和被害人为未成年人的案件,在办案中突出对未成年人的教育、感化和挽救。
        自新刑事诉讼法实施以来,开封市检察机关2013年至2014年两年间共受理各类未成年人犯罪审查起诉案件 106件160人,其中被判处1年有期徒刑以下刑罚符合刑法第四、五、六章罪名的案件人数共计57件82人,这82人中具有悔罪表现的79人,也即符合附条件不起诉适用条件的未成年犯罪嫌疑人占审查起诉的所有未成年犯罪嫌疑人的49.4%,换句话来说,大约有五成的涉罪未成年人从理论上符合附条件不起诉的适用条件。从附条件不起诉适用罪名上来看,主要以盗窃、抢劫、聚众斗殴三类居多,占90.5%,此外还有寻衅滋事、故意伤害等性质的案件。
         对符合条件的未成年人大量适用附条件不起诉使之从刑事审判程序中分流出去,这是我们美好的愿景。但是在具体实践中附条件不起诉的适用并没有我们想象的那样,相反,其适用率却比较低。

开封地区2013-2014年办理未成年人刑事案件情况
年份 未成年人犯罪案件数 适用附条件不起诉案件数 适用比率(人)
2013 73 107 11 23 21.5%
2014 33 53 10 11 20.8%
         从机构设立情况来分析,开封地区各县区检察机关中,仅有一个县院经县编委批准于2015年年初正式成立了未成年人刑事案件检察科,有两个区院在公诉局内部设立未成年人刑事案件检察科,一个县院内部设立了未成年人刑事案件检察科,但均未经编委批准。其他6个县区院均是成立了未成年人刑事案件办案组,均未从公诉部门独立出来。全市未检部门在承办其他刑事案件的同时,受理审查嫌疑人和被害人为未成年人的案件,需要履行对未成年人犯罪案件的审查逮捕、审查起诉、出庭公诉,依法对未成年人犯罪案件的侦查、诉讼活动实施监督,以及教育和犯罪预防等一系列工作。在作出附条件不起诉前,检察官一般会对嫌疑人作背景调查,符合适用条件后,与家长或者老师或者社区、村委工作人员签订帮教承诺书,让嫌疑人签订保证书,但是提到具体的实践操作,办案干警还是遇到了不少困惑:
         第一,未成年人案件起诉居多。公安机关每月都有量化的考核排名,其中一项主要的考核指标就是公安机关移送检察机关审查起诉案件的起诉率。为了配合公安机关工作,即使移送审查起诉的未成年犯罪嫌疑人案件符合适用附条件不起诉案件的条件,也会起诉到法院对未成年人进行审判,对未成年人案件较少考虑办案的社会效果和法律效果。
        第二,考察工作无法具体展开。各县区院从事未成年人刑事检察工作的办案人员均不是专职,在承担犯罪未成年人的审查批捕、起诉工作的同时,还需办理其他公诉案件。在繁重的办案压力下,跟踪帮教工作根本无法深入。所以只好要求附条件不起诉的嫌疑人一季度汇报一次,采取书面汇报的形式,而且大多数时候都要检察官主动催要这些汇报材料,许多未成年人不知如何写汇报材料,因此反馈过来的汇报材料往往只是只言片语,三两行字,且每个季度的汇报材料都长得一模一样。
        第三,相关人员不愿意配合工作。比如,保证人的问题,如果是学生,办案人员首选班主任、课任老师作为保证人,但是很多时候老师都以工作繁忙为由拒绝,即便愿意作保证人,往往也不能尽到很好的监督义务。所以很多附条件不起诉案件的保证人是嫌疑人父母,但是父母往往会偏袒自己的孩子,即便孩子没有遵守考察要求,在被检察官问及时,父母不一定会实话实说。
        2013年至2014年,从适用附条件不起诉案件的数据上看,并没有太大波动。而办案人员坦言,由于附条件不起诉要形成诸多文书,如附条件不起诉决定书、未成年犯罪嫌疑人的保证书、监护人的担保书、考察意见书等。依据新刑事诉讼法的规定,办案检察官需要全面地做沟通、调查、考察等一系列工作。这会使原本办案压力极大的基层检察人员疲于应付、不堪重负。因此,虽然立法上确认了附条件不起诉制度,但实践中适用率并不高。即使个别未成年犯罪嫌疑人案件适用了附条件不起诉,也是为完成上级院要求的考评任务。 
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